Кандастар Ассамблея

Этапы этнической репатриации

24.09.2020 730

Распад Советского Союза побудил новые независимые государства продвигать статус титульной этничности, чтобы отмежеваться от российского и советского прошлого, консолидировать соотечественников за рубежом вокруг исторической и этнической родины и, самое главное, создать условия для их репатриации. Казахстан не стал исключением в этом ряду и присоединился к тенденции в продвижении этнических казахов в качестве основы нового проекта национального становления.

В 1991 году этнические казахи в Казахстане составляли только 40% населения. В этих условиях в Казахстане одним из критериев государственной состоятельности рассматривалась этническая репатриация, которую условно можно разделить на три этапа.

Первый этап. 1991-2000 года.

Первый шаг фактической реализации политики по иммиграции этнических казахов был сделан за месяц до обретения независимости – 18 ноября 1991 года, когда Кабмин КазССР приняло Постановление «О порядке и условиях переселения в Казахскую ССР лиц коренной национальности, изъявивших желание работать в сельской местности, из других республик и зарубежных стран», положившее начало возвращению и переселению на историческую и этническую родину наших соотечественников.

Следующим шагом уже в независимом Казахстане, также ориентированным на регулирование организованного переселения лиц казахской национальности в Казахстан, стал Закон «Об иммиграции», принятый 26 июня 1992 года Верховным Советом РК. Согласно данному закону, в республике стало устанавливаться предельное число (квота) этнических иммигрантов и материально-финансовые ресурсы, необходимые для их приема, обустройства и адаптации.

Так, на 1993 год была установлена квота в размере 10000 семей (примерно 40 000 человек) по стране. Согласно данным на этот год по квоте прибыла 9441 семья или 45632 человека.

Далее с нарастанием социальных, политических реформ, экономическим кризисом устанавливаемая квота стала снижаться. В 90-е годы размер квоты существенно менялся, снизившись до 500 семей в 1999 и 2000 гг.

В этих условиях в целях изменения сложившейся ситуации была разработана «Государственная программа поддержки казахской диаспоры», утвержденная Президентом РК от 31.12.1996 года. Для увеличения процесса репатриации и решения проблем, связанных с миграцией населения и определением гражданства оралманов (қандас) согласно Указу Президента РК были заключены двусторонние (с Россией, Белоруссией, Украиной) и многосторонние Соглашения в декабре 1999 года с Кыргызстаном, Россией, Белоруссией по упрощенному порядку приобретения и прекращения гражданства.

В продолжение политики поддержки репатриации в послании Президента 1997 года «Казахстан-2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» демографическая и миграционная политика были выдвинуты в ранг ведущих приоритетов национальной безопасности. Эта установка была вызвана существенной разницей в сальдо миграции – численность выезжавших из страны на постоянное место жительства граждан в другие страны в этот период значительно превышали численность прибывавших.

Во исполнение этих установок 13 декабря 1997 года был принят новый Закон «О миграции населения». Закон расширил круг казахов, куда стали входить не только казахи, подвергшиеся различного рода репрессиям в советский период и составлявшие т.н. диаспору, но и все те, кто исторически проживал за рубежом в приграничных с Казахстаном территориях соседних государств до приобретения республикой суверенитета и по-научному именовался автохтонным населением.

Основные принципы политики репатриации воплотила в себя утвержденная Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 сентября 1998 г. «Концепция репатриации этнических казахов на историческую родину».

Главными задачами при репатриации казахов является действенная организация переселенческих мероприятий и их эффективное финансирование.

В целях стимулирования приезда оралманов в РК Правительство с 1999 года стало ежегодно за счет республиканского бюджета выделять прибывавшим оралманам социальную помощь (ПП РК от 18 августа 1999 года №1194 «Об утверждении Правил целевого использования средств, выделяемых из республиканского бюджета для оралманов»), связанное с предоставлением государством бесплатного жилья и значительных выплат. В стране наметились экономический подъем и повышение уровня жизни населения, которые стали немаловажными факторами увеличения численности оралманов, прибывших вне квоты в несколько раз.

Успешному решению вопросов этнической миграции способствовало также учреждение Агентства по миграции и демографии - центральный исполнительный орган, не входящий в состав Правительства и осуществлявший свою деятельность с декабря 1997 года по октябрь 2004 года, с ключевой миссией разработки и реализации государственной демографической и миграционной политики, обеспечивающей рост численности населения. Данная мера вкупе с принятием специальных программ в этой сфере, а также грамотно выстроенная политика этнической миграции, позволили придать сальдо миграции положительную динамику.

Если до 1995 года, прибывших было меньше установленной квоты, то с конца 1990-х годов их количество стало расти и данная тенденция сохранялась до 2010-2011 годов.

Определящим фактором эффективности миграционной политики стала Концепция государственной демографической политики РК от 17 августа 2000 года № 1272. Концепция четко обозначила приоритеты и основные направления развития демографической ситуации страны в начале 2000-х на уменьшение миграционных потерь населения и подписание межгосударственных соглашений со странами выезда этнических казахов об упрощенном порядке выхода из гражданства. По данным Министерства труда и социальной защиты населения РК, за 1991-2000 годы в РК прибыло 42387 семей или 183652 человек, что составило более 17% от общего числа переселившихся.

В целом, первый этап репатриации можно охарактеризовать как период формирования основы правовой базы. Свои плоды он начал давать уже с начала нулевых годов. А пока для этого этапа, согласно официальным данным, характерен массовый исход населения из страны. В основном это были представители славянского и немецкого населения, ранее сосланных в Казахстан при царизме, депортированных в годы сталинского режима, направленных на освоение целинных и залежных земель. Так, за это время отрицательное сальдо миграции не только полностью поглотило естественный прирост населения этого периода, но и превысило его более чем в 2 раза.

Тем не менее, этот же период истории страны продемонстрировал всему миру, что Казахстан обозначил себя как самостоятельное государство, нацеленное на восстановление исторической справедливости и консолидацию этнических казахов вокруг исторической и этнической Родины.

Второй этап. 2001-2011 года.

В целом второй этап характеризуется стабильным увеличением численности репатриантов, следовательно, и положительным сальдо миграции.

Заложенная на предыдущем этапе нормативно-правовая основа дали толчок увеличению численности переселения этнических казахов на историческую и этническую Родину в период второго этапа. В их ряду:

Постановление Правительства РК от 18 августа 1999 года №1194 «Об утверждении Правил целевого использования средств, выделяемых из республиканского бюджета для оралманов», согласно которому в целях стимулирования приезда оралманов ежегодно за счет республиканского бюджета прибывавшим оралманам оказывалась социальная помощь: бесплатный проезд к постоянному месту жительства и провоз имущества, выделение средств для приобретения жилья в размере 100 МРП на каждого члена семьи, выплаты единовременных пособий, обеспечение продуктами питания;

поправки, от 2001 года внесенные в Закон РК «О миграции населения» 1997 года, которые определили оралманов как иностранцев или лиц казахской национальности без гражданства, постоянно проживавших на момент обретения суверенитета Республикой Казахстан за ее пределами, и прибывших в Казахстан с целью постоянного проживания. В соответствии с поправками оралманы не получают помощь в поиске жилья, т.е. сами занимаются поиском потенциального продавца, ведением переговоров, подписанием договора, открытием банковского счета. Это расширяло возможности и пространство выбора жилья самими оралманами.

Ключевым национальным документом в сфере государственного регулирования миграционных процессов, принятым в период начала 2000-х, является также Концепция миграционной политики Республики Казахстан, одобренная Постановлением Правительства РК в сентябре 2000 года.

В ней как результат возврата этнических казахов на историческую родину рассматривалось увеличение численности и естественного прироста населения, оздоровление демографической ситуации в стране.

Также, идея разработки Концепции была направлена на решение проблем внутренней миграции, вызванных из-за оттока населения из сельских населенных пунктов, отъезда людей из малых и средних городов вследствие остановки предприятий и комплексов, а также экологических причин из зоны Семипалатинского полигона и Приаралья.

В целях реализации основных направлений миграционной политики, обозначенных в Концепции 2000 года, была разработана «Отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 годы» № 1371, утвержденная 29 октября 2001 г., реализация которой позволила достигнуть существенного перелома миграционной ситуации в стране. Программа была рассчитана на среднесрочную (2001–2005 гг.) и долгосрочную (2005–2010 гг.) перспективу.

В качестве основных направлений в области миграционной политики в ней выделены такие положения, как совершенствование системы управления миграционными процессами и законодательства, в том числе в отношении оралманов – содействие возвращению бывших соотечественников на родину, всемерная поддержка реинтеграции оралманов в социально-экономическую и политическую жизнь страны.

В рамках реализации Концепции миграционной политики Республики Казахстан 2000-го года было достигнуто:

1) ежегодное увеличение численности в рамках квоты иммиграции оралманов: 2001 г. - 600, 2002 г. - 2655, 2003 г. - 5000, 2004 г. - 10000, 2005 г. - 15000, 2006 г. - 15000, 2007 г. – 15000 семей;

2) положительное сальдо миграции и его увеличение в последующие годы - полное выполнение квоты иммиграции оралманов за 2004-2008 годы. В это период в страну прибыло 41,4 % этнических репатриантов или 439,4 тыс. человек от общего числа прибывших за годы независимости (1 062 200 этнических казаха).

Положительное сальдо миграции сохранялось ровно до того момента, как была приостановлена в начале 2012 года Программа «Нұрлы көш». Уже в конце года отмечается отрицательный баланс сальдо миграции в минус 1 426 человек.

Необходимо отметить, что предпосылки к сокращению потока репатриации были заложены еще в 2006 году. Несмотря на то, что «Отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001–2010 годы», рассчитанная на среднесрочную (2001–2005 гг.) и долгосрочную (2005–2010 гг.) перспективу не была завершена, игнорируя эффективность проводимой государственной политики в сфере репатриации на основе реализации первой фазы Отраслевой Программы, вразрез этому документу принимается новая Концепция миграционной политики Республики Казахстан на 2007–2015 гг.

Целью новой Концепции было определено уменьшение негативных последствий миграционных потоков в рамках сохранения и развития национальной идентичности и безопасности страны путем максимального сокращения незаконной и формирования селективной миграции.

Как следствие «сокращения незаконной и формирования селективной миграции» явилось невыполнение уже в 2009 году квоты, что составило всего 81,7 % от нормы. Одной из причин неполного выполнения объема репатриации является не исполнение своих финансовых обещаний Правительством перед оралманами. Полученных средств бывало недостаточно для приобретения жилья, что приводило к задолженности перед оралманами.

Принятие новой Концепции на 2007–2015 гг. авторы обосновывали тем, что в организации переселения и интеграции этнических мигрантов в новые общественные условия имелись определенные проблемы, такие как:

- неравномерное расселение оралманов. Как следствие происходит нередко вторичная миграция. Около шестидесяти процентов переселенцев проживают в регионах с достаточно напряжённым рынком труда - в Южно-Казахстанской, Мангыстауской, Алматинской и Жамбылской областях, что не всегда соответствует государственной политике распределения трудовых ресурсов;

- стихийное перемещение внутренних мигрантов. Это создаёт социальное напряжение, усугубляет несбалансированность внутреннего рынка труда;

- нетрудоустроенность репатриантов. Третья часть этнических иммигрантов трудоспособного возраста не была занята официальной трудовой деятельностью, также оралманы испытывали затруднения в получении профессионального образования, устройстве детей в дошкольные учреждения.

Тем не менее, тенденция отрицательного сальдо, заложенная в эти годы, получила долгосрочную перспективу и сохраняется по сей день.

При этом, объективности ради надо отметить, что меры государства, принятые в конце 90-годов, особенно Концепция миграционной политики Республики Казахстан 2000 года, показали свою действенность и эффективность - по данным Министерства труда и социальной защиты населения РК, за 2001-2011 годы в РК прибыло 697 769 этнических казаха, что составляет более 65% от общего числа прибывших этнических казахов за годы независимости.

Третий этап. 2012-2020 годы.

Последующие усилия государства не улучшили процессы репатриации.

В этом периоде отрицательное сальдо миграции и снижение показателей репатриации принимает устойчивый характер. Причин тому несколько.

Первое, как было выше сказано, в 2006 году была принята Концепция миграционной политики РК на 2007-2015 гг. в то время, когда еще действовала Отраслевая Программа миграционной политики на 2001-2010 гг., что является первым шагом к снижению темпа репатриантов.

Второе, это вышеупомянутая перемена в миграционной политике согласно Концепции 2006 года, а именно переход к так называемому селективному методу иммиграции.

Третье, практика неисполнения Правительством финансовых обязательств перед оралманами. Выделяемых средств бывало недостаточно для приобретения жилья, что приводило к задолженности перед оралманами.

Четвертое, в 2012 году Постановление Правительства об определении квот для оралманов на 2011-2014 годы была отозвана до особого распоряжения. Так, в период с 2012 по 2016 годы квоты на переселение этнических казахов не устанавливались вообще, а это значит, что государство вовсе отказалось от мер социальной поддержки репатриантов. На наш взгляд, возможно в условиях возрастающей социальной напряженности среди граждан, связанные с событиями в г. Жанаозен, для властей прибытие оралманов все в большей мере становилось нежелательным.

Жанаозенские события стали поворотным моментом в изменении стратегии правительства. В данном контексте можно сказать, что власти приняли радикальные меры.

Справочно: Массовые беспорядки в Жанаозене вспыхнули 16 декабря 2011 года, причиной стало увольнение около 2 тысяч нефтяников «Озеньмунайгаза» и АО «Каражанбасмунай». Вице-министр труда и социальной защиты Б.Нурымбетов отметил на заседании, что 26% уволенных нефтяников оказались оралманами.

Кроме того, снижению темпов возвращения этнических казахов способствовало принятое 20 марта 2014 года Постановление Правительства РК № 248 «Об определении регионов для расселения оралманов». В соответствии с Постановлением, процесс расселения репатриантов, желающих получить статус оралмана и социальные льготы, осуществляется только по семи областям Казахстана. Тем самым, миграционная политика пережила переломный момент, ограничив прибывающих этнических казахов в свободе выбора региона расселения и дальнейшего проживания. Подобное решение Правительства было аргументировано тем, что ранее большая часть оралманов расселялась в южных регионах с высокой плотностью населения, что вызывало сложности с обеспечением их работой и жильем.

Однако, в Постановлении Правительства Казахстана от 8 июля 2014 года № 783 в список регионов для расселения оралманов были включены были уже 14 областей страны, что также не является исключением в списке «ошибок», противоречивых действий властей в работе по совершенствованию законодательства в сфере этнической миграции. Эта мера не исправила ситуацию.

В немалой степени резкому сокращению процессов репатриации повлияли поправки в законодательство по вопросам трудовой миграции, одна из которых определила предоставление гражданства этнических казахам лишь через четыре года проживания на территории Казахстана, с условием, что у последних имеется вид на жительство, постоянная регистрация на месте жительства и статус оралмана.

Хотя Правительство осознало ошибки и в конце 2015 года в законодательство были внесены изменения об установлении срока рассмотрения заявки в течение трех месяцев, а срок приобретения гражданства сократили до одного года, тем не менее траекторию падения сальдо миграции уже сложно было изменить. Все эти противоречивые решения Правительства запутывали потенциальных репатриантов и усложняли принятие решения о переселении в Казахстан.

В настоящее время с 2017 года в Казахстане реализуется Концепция миграционной политики на 2017-2021 годы, которая определяет, что Республика Казахстан придерживается долгосрочной постоянной миграции по отношению к этническим репатриантам. Это:

создание условий и стимулов для национальной консолидации и возвращения этнических казахов, проживающих за рубежом, на историческую родину; стимулирование их расселения в регионах, нуждающихся в трудовых ресурсах; содействие их адаптации и интеграции в Республике Казахстан.

Концепция в целях стимулирования репатриации была привязана к Государственной программе развития продуктивной занятости и массового предпринимательства на 2017-2021 годы «Еңбек». Согласно программе лицам, включенным в региональную квоту приема оралманов, оказывается поддержка в виде предоставления субсидий: на переезд – единовременная выплата каждому члену семьи по 35 МРП; выплаты для покрытия расходов по найму (аренде) жилья и оплате коммунальных услуг ежемесячно в течение 12 месяцев от 15 до 30 МРП на семью.

В результате реализации этих мер ожидался рост репатриации этнических казахов. Однако, к сожалению, наблюдается диаметрально обратный процесс. Согласно данным Комитета статистики отрицательное сальдо миграции составило:

2017 год - 22 130 человек; 2018 год - 29 121 человек; 2019 год - 32 970 человек.

Указанные факторы вызывают выработку новых подходов в стабилизации демографической обстановки и реализацию целевой миграционной политики, основанного на поддержке этнической репатриации. Это необходимо также и для демонстрации Казахстана состоявшимся сильным государством перед своими соотечественниками как за рубежом и внутри страны, так и в глазах мирового сообщества.

М. Сарбасов,

Вице-президент НАО «Фонд Отандастар»

К. Жаксылыков,

Консультант НАО «Фонд Отандастар»