ГЧП в Казахстане: усилия и потенциал
Эксперт Казахстанского центра государственно-частного партнерства Бекмурат Талипов в своей статье для ИА El.kz рассказал о том какие усилия были предприняты для развития ГЧП в Казахстане.
На февральском расширенном заседании Правительства Республики Казахстан Президент Токаев К.К. отметил: «…Несмотря на прилагаемые усилия, все еще не раскрыт огромный потенциал государственно-частного партнерства…», передает El.kz.
В этой связи, в данной статье постараемся объективно и кратко разобраться, какие усилия были предприняты для развития ГЧП и какой потенциал данного механизма до сих пор не раскрыт в нашей стране, а также дать рекомендации для дальнейшего развития ГЧП в Казахстане.
Как показывает международный опыт (также об этом пишут известные международные эксперты по ГЧП, такие как Э. Йескомб, Дж. Делмон, А. Акинтойе и др.) для раскрытия потенциала ГЧП и его успешности в той или иной стране необходимы:
- политическая воля для поддержки механизма ГЧП;
- законодательная и регулятивная система, предоставляющая возможности применения механизма ГЧП и его стимулирования;
- институциональные возможности для управления как всей программой ГЧП, так и отдельными проектами;
- постоянный гарантированный поток проектов (project pipeline);
- наличие проектов со значительными первоначальными капиталовложениями.
Политическая воля со стороны Президента Республики Казахстан (как Первого Президента, так и нынешнего) для развития ГЧП дало многое. Поручения о необходимости развития ГЧП ежегодно (за исключением нескольких лет) давались в соответствующих Посланиях и речах Главы государства.
Однако, следует отметить, что политическая воля, описываемая экспертами, не ограничивается, только волей Главы государства. Как известно за Президентом страны еще стоит значительный государственный аппарат, включающий руководителей регионов и государственных органов, их заместителей, руководителей среднего звена и сотрудников на местах, которые отвечают за исполнение поручений Главы государства. Потому, воля данных стейкхолдеров также важна как для продвижения ГЧП в отдельных отраслях и регионах, так и для развития ГЧП в целом.
В данном случае очень важно, чтобы реализация проектов по данному механизму не только предусматривалась в документах Системы госпланирования, но и велась реальная работа на местах поиску путей и возможностей наиболее эффективной реализации проектов ГЧП и создания приемлемых условий для частных инвесторов, с учетом интересов государства. Необходимые для этого инструменты и методологии в отечественном законодательстве о ГЧП предусмотрены и постоянно совершенствуются.
В целом, законодательная и регулятивная система по ГЧП, как одна из основ успешности данного механизма в стране, неоднократно отмечалась международными экспертами как соответствующая общемировым стандартам. В частности, Азиатский Банк Развития (АБР) в своем Отчете о совершенствовании законодательной базы для ГЧП в Казахстане, подготовленном в 2023 году отметил, что Казахстан добился существенного прогресса в развитии законодательной базы ГЧП, которая регулирует ГЧП как на национальном, так и на местном уровнях. Это неудивительно, так как при разработке и дальнейшем совершенствовании отечественного законодательства о ГЧП за основу брался передовой международный опыт.
Однако, и здесь одного законодательства о ГЧП мало. Для полноценного развития системы ГЧП необходимо также дальнейшее совершенствование отраслевого законодательства, что также отмечается в вышеназванном отчете. Так, АБР отмечает, что в Казахстане отсутствуют стандарты и политики, касающиеся аспектов ГЧП, уникальных для определенных секторов, которые разрабатываются отраслевыми регуляторами.
Институциональная система управления ГЧП в Казахстане сегодня представлена как государственными и квази-государственными организациями, так и частными инвесторами. Накопленный опыт по реализации проектов ГЧП позволяет сегодня говорить не только о наличии заинтересованных инвесторов и узнаваемости казахстанского ГЧП в мире, но и о достаточно конкурентоспособном рынке консультантов с опытом структурирования проектов ГЧП и наличием международной сертификации в этой сфере.
Вместе с тем, наличие ряда проблем, а также критика в последние годы со стороны контролирующих органов и депутатов, связанных с реализацией проектов ГЧП в некоторых регионах, говорит о том, что требуется дальнейшее обучение специалистов в этой области для снижения рисков и недопущения подобных ошибок в будущих проектах.
Не так давно для подсчета количества проектов ГЧП в Казахстане было достаточно пальцев одной руки. Сегодня база проектов ГЧП значительно расширилась. Так, согласно данным Казахстанского центра ГЧП по состоянию на 1 января 2024 года в нашей стране заключен 1 081 договор ГЧП.
Столь бурному росту проектов ГЧП способствовало описанное выше развитие законодательной и методологической базы ГЧП, включающая в том числе децентрализацию принятия решений по проектам ГЧП из центра в регионы, а также цифровизация конкурсных процедур ГЧП, развитие рынка консультационных услуг и наращивание опыта структурирования и реализации проектов ГЧП.
Конечно же, нельзя сказать, что все проекты ГЧП в этой базе являются успешными. Так, по 96 проектам договора ГЧП были расторгнуты. Среди основных причин расторжения договоров ГЧП можно выделить следующие: некачественная идентификация рисков, отсутствие их оценки, отсутствие или некачественное распределение рисков между сторонами договора ГЧП, несоблюдение договорных обязательств.
В отраслевом разрезе на протяжении последних лет также виден явный уклон в сторону роста проектов в социальной сфере, где проекты ГЧП как правило небольшого размера. Так, например, из проектов, по которым Казахстанским центром ГЧП в 2023 году была проведена оценка их реализации, значительную долю составляют проекты в таких отраслях, как здравоохранение, образование, культура и спорт.
Данный тренд сложился ввиду наличия у малых проектов ГЧП ряда преимуществ. На такие проекты легче привлечь частных инвесторов ввиду их небольшой капиталоемкости. Это также дает возможность для развития малого и среднего бизнеса. Кроме того, подобные проекты можно реализовывать в рамках «Программного ГЧП» с упрощенными процедурами, без лишней бюрократии, на основании типовой конкурсной документации, тиражируя их в различных отраслях.
Тренд на развитие проектов ГЧП в социальной сфере на протяжении последних лет складывался также и в международной практике, чему во многом способствовала повестка «человекоцентричности» проектов ГЧП для достижения Целей устойчивого развития ООН. В частности, Президент Всемирной ассоциации ГЧП (WAPPP) г-н Зиад Александр Хайек не раз предлагал для достижения ЦУР сфокусироваться на малых проектах ГЧП, реализуемых преимущественно муниципалитетами и за счет привлечения средств местных инвесторов.
На этом фоне Президент РК в прошлом году дал поручение Правительству подготовить Комплексную программу ГЧП в социальной сфере, в соответствии с которым Правительством был утвержден соответствующий документ (Комплексный план развития ГЧП в социальной сфере на 2024-2028 годы). Данный план представляет тот самый project pipeline, служащий ориентиром для потенциальных инвесторов и гарантирующий поток проектов ГЧП на ближайшие годы в таких сферах как высшее и среднее образование, здравоохранение, социальная защита населения и спорт.
Однако, из последнего выступления Главы государства видно, что его взгляд в отношении развития ГЧП простирается гораздо шире. В контексте всего выступления Президента прослеживается явный фокус на либерализацию экономики и привлечение зарубежных частных инвестиций и преимущественно крупных. Свое выступление он резюмирует словами о необходимости выстраивания полноценного партнерства с предпринимателями и инвесторами для придания нового импульса экономике. В таком случае, развитие только небольших социально значимых объектов по механизму ГЧП недостаточно. Следует внедрять ГЧП в более крупных масштабах с привлечением международных экспертов и инвесторов. Реализация крупных проектов ГЧП безусловно важна, так как по наличию крупных инфраструктурных проектов с участием иностранных инвесторов во многом определяется зрелость рынка ГЧП. По сути это и есть тот финальный показатель успешности и полного раскрытия потенциала ГЧП, о котором говорят международные эксперты.
