«Работа над проектом Конституции» - отрывок из книги Президента "Казахстанский путь"

18.02.2015 5543
История создания Конституции РК

Представляем вашему вниманию отрывок из книги Президента Нурсултана Назарбаева «Казахстанский путь», посвященный историческому процессу созданию Конституции 1995 года. Во второй главе книги, обязательной для прочтения каждого молодого казахстанца, из первых уст четко и вместе с тем развернуто описаны факты, события и предпосылки, повлиявшие на принятие решения о необходимости нового Основного закона Республики Казахстан, который будет соответствовать всем международным стандартам и станет фундаментом развития нашей страны в XXI веке.

«В 1995 году после признания нелегитимным Верховного Совета стало ясно, что медлить с разработкой новой Конституции уже нельзя. В условиях, когда в стране не было ни Парламента, ни Правительства, для меня было важно получить поддержку своих планов непосредственно народом Казахстана. Ассамблея народов Казахстана предложила провести всенародный референдум по продлению полномочий Президента. Положительное решение этого вопроса было равноценно одобрению народом курса на углубление политических и экономических реформ. Дальнейшие события показали, что это было правильным решением.

25 марта 1995 года был издан Указ «О проведении 29 апреля 1995 года республиканского референдума» за № 2152, который, в частности, гласил:

«Исходя из того, что высшим выражением волеизъявления народа как единственного источника государственной власти в Республике Казахстан является всенародное голосование, учитывая обращение Ассамблеи народов Казахстана и руководствуясь статьей 78 Конституции Республики Казахстан, статьей 3 Закона Республики Казахстан «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», постановляю:

1.            Провести 29 апреля 1995 года республиканский референдум.

2.            Вынести на республиканский референдум следующий вопрос:

«Согласны ли Вы продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?».

Результаты референдума убедительно продемонстрировали, что казахстанцы поддержали курс на дальнейшее преобразование страны. Центральная комиссия референдума по вопросу о продлении полномочий Президента подвела итоги голосования 29 апреля 1995 года. Они были таковы: из 9 110 156 граждан республики, внесенных в списки для участия в референдуме, в голосовании приняли участие 8 309 637 человек, или 91,21 %. Из принявших участие в голосовании граждан 7 932 834 высказались за продление полномочий, что составило 95,46 % от общего числа голосовавших граждан.

Получив всенародную поддержку, можно было форсировать разработку проекта новой Конституции. Мартовские события еще раз показали необходимость ее срочного принятия. Тогда были найдены правовые основы выхода из сложившейся ситуации. Но каждый раз так продолжаться не могло. Нужны были четкие гарантии недопущения подобных событий.

Весной 1995 года я пригласил Б.Мухамеджанова и К. Колпакова для работы над переданным мной проектом под началом министра юстиции Н. Шайкеновым. Оба они активно работали над проектом Конституции 1993 года, потому им были хорошо известны все недостатки той Конституции и все те компромиссы, на которые нам пришлось пойти под давлением Верховного Совета. Нам предстояло разработать более эффективную Конституцию, на основе которой можно было построить современное, по настоящему демократическое государство.

Позднее, когда проект был готов, для проведения его анализа и экспертизы постановлением Президента от 22 мая 1995 года был создан Экспертно-консультативный совет. В этот Совет вошло 12 человек. Шайкенов привлек в рабочую группу корифеев юриспруденции Юрия Басина, Гайрата Сапаргалиева и Майдана Сулейменова. В состав рабочей группы также вошли:

Состав Экспертно-консультативного совета при Президенте Республики Казахстан

Басин Ю. Г. профессор Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, доктор юридических наук;

Ким В. А. заведующий кафедрой государственного права КазГНУ, доктор юридических наук;

Колпаков К. А. личный представитель Президента Республики Казахстан в Верховном Совете Республики Казахстан, кандидат юридических наук;

 Котов А. К., заместитель директора Научно-исследовательского центра частного права Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, доктор юридических наук;

Мухамеджанов Б. А., заведующий Отделом законодательных инициатив и правовой экспертизы Аппарата Президента Республики Казахстан;

Нурпеисов Е. К., ректор Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, кандидат юридических наук;

Сапаргалиев Г.С., директор Института государства и права, член-корреспондент НАН Республики Казахстан;

Сулейменов М. К., директор научно-исследовательского центра частного права Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, член-корреспондент НАН Республики Казахстан (научный руководитель);

Шайкенов Н. А.,  Министр юстиции, доктор юридических наук.

Определить по согласованию иностранных экспертов в следующем составе:

Алексеев С. С., председатель Научного совета исследовательского центра Российской Федерации;

Жак Аттали, советник Государственного совета Франции;

Роллан Дюма, председатель Конституционного Совета Франции»

Я поставил перед рабочей группой задачу: в максимально короткие сроки подготовить согласованный проект, который мог бы стать основой для окончательного варианта Конституции.

Члены рабочей группы, временно освобожденные мною от исполнения своих текущих обязанностей, разместились в санатории «Алатау» и приступили к работе.

Во избежание лоббистского давления на них, я запретил им обсуждать проект с кем бы то ни было. При разработке Конституции 1993 года такого давления избежать не удалось. Тогда каждый, кто принимал участие в её разработке, пытался сделать будущий Основной Закон удобным для себя, исходя из той должности, которую занимал: депутаты стремились предусмотреть больше полномочий для законодательной власти, правительственные чиновники - для исполнительной власти и т.д. Единицы думали о том, что нужно делать документ не для себя, а для будущего страны.

Прежде, чем приступить к подготовке проекта, рабочая группа изучила десятки конституций других государств - как стран СНГ, так и дальнего зарубежья. Главным ориентиром служил не только опыт западных демократий, но и опыт азиатских стран. Это положительно сказалось на качестве новой Конституции, в которой были учтены ошибки, допущенные при разработке ее предшественницы.

В тот же период я ушел в двухнедельный отпуск, во время которого прочитал и, как я уже говорил, лично законспектировал некоторые положения конституций 20 стран. Позже мы связали два проекта.

Если анализировать ныне действующую Конституцию, то может показаться, что она близка к Конституции Французской Республики. Но это только на первый взгляд. Я поставил перед членами рабочей группы задачу не копировать чью-то Конституцию, а на основе анализа опыта других стран подготовить проект Основного Закона, максимально отвечающего потребностям нашей страны. Поэтому во всех положениях нашей Конституции виден наш, казахстанский почерк, наше собственное «Я», то есть, то, что соответствует менталитету казахстанцев, прошлым традициям казахского народа и будущему, на которое мы ориентируемся.

Сроки поджимали, и ждать, пока рабочая группа сама разработает проект, и произойдет его дальнейшее обсуждение — времени не было. Приходилось почти ежедневно приезжать в санаторий, анализировать проделанную членами рабочей группы работу и сразу вносить коррективы.

Каждая норма будущего Основного Закона отрабатывалась во множестве вариантов и тщательно обсуждалась. В связи с тем, что шла подготовка важнейшего документа, который определял будущее нашей страны, необходимо было учесть все факторы, все точки зрения и выбрать единственно правильную. Я поощрял членов рабочей группы к открытому высказыванию своего мнения, к откровенным спорам, но, естественно, только до принятия решения, после чего нужно было быстро всё оформлять и двигаться дальше.

Дискуссии начались сразу же — с первых статей проекта. Я выслушивал все мнения, после чего принималось окончательное решение по каждой статье. Очень часто, когда в ходе вечерних обсуждений нам не удавалось прийти к единому мнению, я оставлял принятие решения до утра, а затем приезжал уже с отработанной редакцией спорной статьи. При этом я старался всегда аргументировано пояснять, почему редакция статьи именно такая, а не иная, приводил в пример конституции зарубежных стран.

Одним из моих предложений была необходимость прямого закрепления основополагающих принципов деятельности Республики в первой статье будущей Конституции. Это предложение было плодом моих многолетних раздумий о том, что в Основном Законе должны быть определены главные приоритеты государственной политики. Работавшие со мною юристы поначалу возражали, полагая, что принципы - это не юридические нормы, и поэтому их не должно быть в Конституции, которая, в отличие от Декларации, является юридическим документом прямого действия.

Тем не менее, после бурной дискуссии, я настоял на включении в проект этих принципов. К ним относятся: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение демократическими методами наиболее важных вопросов государственной жизни, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. В Конституции 1993 года такие принципы вообще не устанавливались, что делало политику государства во многом непредсказуемой. Основополагающие принципы - это те ориентиры, которые должны помочь в дальнейшем не сбиться с изначально выбранного пути, какие бы реформы мы не осуществляли. Они отражают дух Основного Закона, в соответствии с которым нужно понимать и толковать все остальные его положения. Последующая практика подтвердила правильность решения их закрепления в Конституции.

Постепенно стали вырисовываться контуры новой Конституции страны, во многом принципиально отличающейся от предыдущей. В Конституции 1993 года было заявлено, что Казахстан является демократическим государством. Однако, было очевидно, что это всего лишь намерение, так как до подлинной демократии тогда было еще очень далеко. Вместе с тем стоял вопрос о том, что Казахстан должен быть не только демократическим, но и правовым, и социально ориентированным государством. Это тоже еще только предстояло достичь.

Поэтому в новой Конституции было решено записать, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством». Это означает, что Казахстан идет по пути строительства такого государства.

Чрезвычайно важным было окончательно решить в новой Конституции вопрос о форме правления. В Конституции 1993 года четкого ответа на этот вопрос не было. Эта Конституция провозглашала Казахстан республикой, но не уточняла, какой именно. В то время в Казахстане имелись одновременно признаки как президентской, так и парламентской республики. С одной стороны, Президент являлся Главой государства. С другой, структура Конституции, в которой глава о Верховном Совете предшествовала главе о Президенте, предполагала определенное верховенство высшего представительного органа в государственной иерархии. Это нашло отражение и в некоторых других положениях Конституции: например, в четвертом положении Основ конституционного строя было указано, что право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит только Верховному Совету и Президенту (то есть, Верховный Совет был указан на первом месте). Верховный Совет также принимал 2/3 голосов от общего числа депутатов отставку Президента и Вице-президента, хотя они избирались всем народом.

Таким образом, в Казахстане не было чёткого конституционного распределения прав и ответственности за решение государственных вопросов.

Парламентская республика, по определению, - это такая форма реализации государственной власти, когда главная роль принадлежит политическим партиям, каждая из которых преследует свои цели. В условиях отсутствия крупных политических объединений, имеющих свою социальную базу, и их незрелости, о парламентской республике не могло быть и речи. О неприемлемости этой модели для Казахстана свидетельствовал и опыт стран с развитой демократией. Для парламентских республик характерны частые политические кризисы, перевыборы законодательных органов и смена правительств. А для молодого государства, строящего свою независимость в условиях жесточайшего экономического кризиса, это неизбежно привело бы к хаосу и стагнации. Тогда как для проведения реформ нет ничего важнее, чем стабильное государство.

Новая Конституция провозгласила Казахстан президентской Республикой. Выбор президентской формы правления, как я говорил выше, был не случаен. Именно эта форма правления является оптимальной в условиях Казахстана и создаёт все наиболее благоприятные предпосылки для успешного реформирования политической и экономической систем общества.

Стал предметом длительных дискуссий и сформулированный в статье 3 Конституции принцип единства государственной власти и ее разделения на ветви. В предыдущей Конституции, по примеру некоторых западных стран, речь шла о разделении самой власти. Как показала практика, в условиях Казахстана это было ошибочным решением, способствовавшим возникновению конфликтов между различными государственными институтами, так как каждая «власть» считала себя самостоятельной от других.

Новая Конституция предусматривает механизм разделения единой государственной власти на три ветви, ориентированный, с одной стороны, на возможность их тесного сотрудничества, а с другой — взаимного сдерживания, недопущения вмешательства в установленную Конституцией и законами компетенцию друг друга.

Кроме того, в статье 4 Конституции дано понятие «действующего права», которое раньше в Конституции не существовало. При этом было установлено, что приоритет перед законами Республики (но не перед Конституцией) имеют только ратифицированные международные договоры. Наличие этой нормы не устраивало некоторых сторонников приоритета международного права. Однако в конечном итоге была принята именно такая редакция статьи. Данная норма в дальнейшем очень сильно помогла в выработке единообразной правоприменительной практики, основанной на верховенстве норм Конституции.

В статье 5 Конституции впервые провозглашено идеологическое и политическое многообразие — важнейший признак демократии. Данная норма предполагает, помимо прочего, и свободу деятельности политических партий и иных общественных объединений. Возникали вопросы: нужно ли нашей стране на данном этапе столько свободы в вопросах идеологии, готово ли к этому наше общество, не повредит ли это его стабильности? Тем не менее, мы приняли решение в пользу демократии.

При этом я подчёркивал, что наличие политического многообразия не должно превращаться во вседозволенность. В связи с этим был установлен запрет на создание и деятельность тех общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни. Это оказалось оправданным решением, особенно в связи с распространением угрозы международного терроризма и созданием экстремистских группировок на территории Центральной Азии.

Большое практическое значение имеет закрепленный в статье б Конституции принцип равной защиты государственной и частной собственности. Можно было бы этим и ограничиться, но, несмотря на возражения некоторых экспертов, Конституция была дополнена следующей нормой: «Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу».

Одним из достоинств нашего Основного Закона является то, что в нем решен вопрос о земле. Конституционная формула гласит, что земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. Конституция 1993 года исключала такую возможность.

В то же время недра, воды, растительный и животный мир остались исключительно в государственной собственности. Не все, кто участвовал в разработке проекта Конституции, поддерживали эту точку зрения. Ярые сторонники частной собственности предлагали предусмотреть возможность частной собственности на всё. Вместе с тем, большинство членов рабочей группы посчитало необоснованным нахождение в частной собственности того, что не создано человеческим трудом. Богатство нашей земли дано нам Всевышним и сохранено нашими предками, это то, что существовало до нас, и будет существовать после, а значит, принадлежит не только нам, но и нашим будущим поколениям. Такие же замечания в большом количестве были получены в ходе всенародного обсуждения проекта.

Безусловным достижением новой Конституции является корректное, удовлетворяющее все многообразие палитры национальных интересов решение языкового вопроса. В Основном Законе записано: «В Республике Казахстан государственным является казахский язык. В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык. Государство заботится о создании условий для изучения и развития языков народа Казахстана». Все эти нормы Основного Закона сняли обеспокоенность части населения страны за свое будущее и будущее своих детей. При этом необходимо подчеркнуть, что русский язык, как объективно наиболее распространённый, перестал называться юридически ничего не значащим термином «язык межнационального общения» и получил конституционные гарантии равного с государственным языком функционирования.

При формулировании принципов внешней политики государства в статье 8 Конституции рассматривались разные предложения, в том числе и о провозглашении нейтралитета. В конечном итоге, было признано целесообразным проведение активной политики интеграции с другими государствами для совместного преодоления трудностей переходного периода.

Статус личности, установленный Конституцией, отвечает общепризнанным мировым стандартам, поскольку она вобрала важнейшие принципы и нормы основополагающих международных документов о правах и свободах человека. Основные характеристики конституционно-регламентируемого пространства в целом и государственности в особенности даются, в особенности, в Основном Законе с позиции прирожденных и неотчуждаемых прав человека как высшей ценности общества.

Чрезвычайно важным достижением новой Конституции, бесспорно, является то, что в ней четко сформулирован отказ от пустого, необеспеченного реальной практикой декларирования прав и свобод. Как известно, самый большой объем прав был закреплен в советских конституциях. Но это были лишь политические лозунги. Они были оторваны от действительности и никогда до конца не реализовывались. На практике никто нормы  Конституции не использовал. В основном, все регламентировалось актами ЦК Коммунистической Партии и Совета Министров.

Я считал и сказал об этом членам рабочей группы, что приукрашивать реальность в Конституции нельзя, так как это девальвировало бы значение Основного Закона, снова превратило бы его всего лишь в красивую декларацию. Необходимо было сделать так, чтобы все конституционные права были реальными, чтобы нормы Конституции применялись непосредственно. В современных условиях никто уже не мог обеспечить право на труд, на бесплатное здравоохранение и образование. Необходимо было отказаться от их бесполезного декларирования. Вместо них в новой Конституции были провозглашены права: на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, на получение бесплатно гарантированного объема медицинской помощи, установленного законом, на бесплатное среднее образование.

Другим важным механизмом, делающим Конституцию реальной, является то, что она имеет прямое действие, то есть, применяется непосредственно, вне зависимости от наличия или отсутствия подзаконных актов. Это стало широко распространенной в мире и всеми признаваемой практикой. Все нормы Конституции сегодня работают и реально защищают права казахстанских граждан.

Кроме того, теперь Конституция предусматривает жесткие гарантии конституционных прав. Если ранее права граждан могли быть ограничены государством в лице любого уполномоченного органа и почти по любому поводу, то теперь в статье 39 Конституции установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

Конституция учредила двухпалатный Парламент, дискуссии о необходимости которого долго велись в нашем обществе, но так и не были реализованы в Конституции 1993 года. В системе разделения единой государственной власти функции Парламента получили четкое определение, предполагающее его сосредоточение на законодательной деятельности. Разумеется, это правовое поле очерчено определенными конституционными рамками, и все же оно достаточно широко и в полной мере способно регулировать общественные отношения законами.

 Все принятые в международной практике контрольные прерогативы высшего представительного органа (утверждение государственного бюджета, одобрение или отклонение программы деятельности Правительства, дача согласия на назначение Премьер-Министра, выражение вотума недоверия Правительству, заслушивание палатами отчетов членов Правительства и обращения к Президенту об их освобождении) закреплены за казахстанским Парламентом нашей Конституцией. При этом Парламент подчинен, как и все другие ветви власти, духу и букве Конституции, которая устанавливает и регулирует его компетенцию и основы законодательного процесса.

Новая Конституция установила новые подходы к определению статуса Правительства и его полномочий. Возглавляя систему исполнительных органов, руководя их деятельностью и самостоятельно принимая управленческие решения, Правительство несет и всю полноту ответственности за состояние дел в экономике и социальной сфере. При этом в ходе всенародного обсуждения была исключена норма, предусматривающая иммунитет членов Правительства. Аргументом было то, что ни один государственный служащий не должен быть вне зоны критики, особенно представители исполнительной власти.

Процесс становления правового государства до принятия Конституции 1995 года только набирал силу, поэтому не менее важной задачей, чем решение экономических проблем, было обеспечение эффективности судебно-правовой системы. Доставшаяся нам в наследство старая судебная система не способствовала реализации правозащитного предназначения судов. Более того, она сковывала предпринимательскую инициативу, без чего развитие отношений собственности просто-напросто невозможно. А отсутствие цивилизованной системы отправления правосудия и по-настоящему независимых судей плодило и множило случаи неисполнения законов.

Все это привело к необходимости решительного реформирования судебной системы, в ходе которого произошло объединение системы общих и арбитражных судов. Арбитражные суды были упразднены, поскольку фактически представляли собой специальные суды, причем параллельная судебная система функционировала только для рассмотрения хозяйственных споров между юридическими лицами. Был законодательно определен статус судов и судей, укрепивший правовые гарантии отправления правосудия.

 Справедливому и объективному отправлению правосудия способствует и предусмотренный Конституцией механизм формирования судебного корпуса. Значительная роль в этом обновленном механизме отводится также Высшему судебному совету и Квалификационной коллегии юстиции.

На смену выборности местных судей пришло их назначение Президентом страны, что явилось гарантией реальной независимости судей от влияний на местах. Судьи Верховного суда избираются Сенатом Парламента по представлению Президента.

Весьма примечательно, что Конституция страны впервые учредила такой государственный орган, как Конституционный Совет, пришедший на смену прежнему Конституционному Суду. Это решение далось непросто. Оно имеет под собой объективные основания. Прежде чем его принять, я имел встречу со всем составом Конституционного суда, членами Верховного Суда, учёными-правоведами. Они, опираясь на трёхлетний опыт функционирования у нас этого государственного органа и учитывая существующий мировой опыт, а также ряд недостатков, присущих деятельности Конституционного суда, предложили рефо

Ұқсас материалдар