2002 жылдан бастап Қазақстанда жаңа мемлекеттік институттың негізі салынды. Біздің қоғам бүгінде қадам аттаған сайын бетпе-бет келетін бұл институт Адам құқығы жөніндегі уәкілетті өкіл яғни омбудсмен деп аталады.
Омбудсмен лауазымы қалай, қашан пайда болды?
Омбудсмен грек тілінен аударғанда өкілеттілік, тапсырма дегенді білдіреді. Ол азаматтық тұлға. Алайда, оның рөлін кей елдерде мемлекеттік лауазым иесі де атқарады. Тұңғыш рет парламенттік омбудсмен лауазымы 1809 жылы Швецияда енгізілген екен. Дегенмен, құқықтық жүйеге омбудсмен лауазымын енгізуге жаңалыққа жаны құмар еуропалықтар көпке дейін асыға қоймады. Тек 1919 жылы ғана шведтік жүйе үлгісін Финляндия, одан кейін Норвегия, Дания елдері енгізе бастады. Социалистік елдердің ішінде бірінші болып омбудсмен ұғымының маңызы мен мағынасына тереңірек үңілген Польша мемлекеті еді.
Екінші дүниежүзілік соғыстан кейін қоғамдық санаға сілкініс берген өзгерістердің орын алғаны рас. Адам құқығы мен еркіндігін қамтамасыз ету және көздің қарашығындай сақтау демократиялы қоғам мен мемлекеттің ең басты құндылығы екендігі туралы түсінік келді. Адам құқығын қорғаудың еуропалық және «бұұ»-лық жүйесі тәжірибеге ене бастады. Міне, дәл осы сәтте адам құқығы мен еркіндігін айналып өтпейтін атқарушы билік органдарының қызметін бақылау мен қадағалауды жүзеге асыратын органдар жүйесінде омбудсмен институты маңызды рөлге ие бола бастады. Адам құқығы жөніндегі ұйымдар туралы мәселе тұңғыш рет Біріккен Ұлттар Ұйымының Экономикалық және Әлеуметтік Кеңесінде 1946 жылдың 21 маусымында талқыланған болатын. Соның негізінде БҰҰ-ға мүше мемлекеттерге БҰҰ-ның Адам құқығы жөніндегі комиссиясымен бірлестікте жұмыс жасау үшін өз елдерінде адам құқығын қорғау жөніндегі жергілікті комитет немесе топ құру мүмкіндігін қарастыру туралы ұсыныс берілді. 1960 жылы БҰҰ бұл сұраққа қайтып айналып келді. Омбудсмен институтының дамуындағы жалпы маңызды кезең деп 1978 жылы өткен Женева семинарын айтуға болады. Ол ұлттық ұйымдардың қызметі мен құрылымына қатысты нұсқаулықтың әзірленуіне мұрындық болды.
Ал 1991 жылдың қазан айында Парижде адам құқығын қорғау мен ынталандыру ісімен айналысатын ұйымдардың жұмысын алға жылжыту мәселелері бойынша алғашқы халықаралық кеңес өтті. БҰҰ-ның адам құқықтары жөніндегі комиссиясы бұл ұйымдардың статусы мен қызметіне қатысты Париж қағидатын бекітті. Ал БҰҰ-ның Бас Ассамблеясы бұл қағидаттарды қолдайтынын білдірді. Осылайша, Біріккен Ұлттар Ұйымы адам құқығын қорғауға қатысты ұйымдардың құрылуына серпін берді. Артынша адам құқығының мәселелерін қозғаған бірнеше халықаралық ірі акциялар өткізілді. Атап айтар болсақ, 1993 жылдың қаңтар айында Жакартада Азия-Тынық мұхит аймағының жұмыс кеңесі өтті, мұнда ұлттық ұйымдар құру мәселесі талқылауға түсті. Сәл кейін, яғни осы жылдың желтоқсан айында Сидней қаласында адам құқықтарымен айналысатын ұлттық ұйымдар өкілдерінің екінші халықаралық кеңесі өтті. Осы жылы Адам құқықтары жөніндегі бүкіләлемдік конференция тұжырымдамаға нақтылау енгізді.
Қазіргі уақытта әлемнің жүзден астам мемлекеті омбудсмен лауазамының маңыздылығына мән артып, оны өздерінің құқықтық жүйелерінде қалыптастырып үлгерді. Омбудсмен мемлекет пен азаматтық қоғам мүдделерінің арасындағы балансты қамтамасыз ететін қосымша механизм ретіндегі қажеттіліктен туындаған жаңа институт. Мұндай ұйымдар қай кезеңде, қандай билік тұсында болмасын, қоғаммен қатарласып өмір сүріп келеді. Адам құқығы мен еркіндігін сақтау жүйесін қалыптастыру және дамыту әлем елдері үшін аса маңызды мәселеге айналды. Қазақстан да осы елдердің қатарында.
Омбудсмен деген кім?
Омбудсмен әр елде түрлі конситуциялық-саяси жүйе, қоғамдық орта, құқықтық мәдениет, философиялық көзқарас жағдайында қалыптасып, дамыды. Сондықтан бұл институттың әр елде алуан түрлі атауы бар. Оған қатысты ғалымдардың берген тұжырымдамасы, түйген ойы да кей жағдайда бір-бірімен қабыспай жатады. Оны теориялық түрде зерттеу мен оған қатысты алғашқы ғылыми анықтама беру XX ғасырда көрініс бере бастаған болатын. Кеңес Одағының өзінде омбудсмен институтын ғылыми зерттеу ісі жиырмасыншы ғасырдың екінші жартысында қолға алына бастады. Бұл тақырыптағы тұңғыш ғылыми мақалалар да сол жетпісінші жылдары жарық көре бастағанға ұқсайды. Мәселен, ғалымдар сол уақытта омбудсменді парламенттің атынан әрекет ететін және конституция мен өзге де заңдарға сәйкес, мемлекеттік органдарды сыртынан бақылап және азаматтардың еркіндігі мен құқығын қорғау қажеттілігі туындағанда, қандай да бір шараларды қабылдауға құқылы лауазымды тұлға ретінде қарастырған. Ғалымдардың тағы бір тобы омбудсменнің қызметі азаматтардың мемлекеттік органның іс-әрекетіне қатысты арыз-шағымдарын қараумен ғана шектеледі деген пікірде болды. Тоқсаныншы жылдары көзі қарақты ғалымдардың бір тобы Ресейде омбудсмен институтын құру мәселесін зерттеуге шындап білек түрді. Сөйтіп, олар омбудсмен азаматтық құқықтардың қорғаушысы деген тоқтамға келді.
Ал британдықтардың түсінігінде омбудсмен «тәуелсіз қоғамдық лауазымды тұлға және ол үкіметтік органдардағы лауазымды адамдардың үстінен түсірген азаматтардың арыз-шағымдарын зерттеумен айналысады». Яғни омбудсмен дегеніміз, бюрократиялық аппараттың іс-әрекетіне қатысты азаматтардың арыз-шағымдарымен айналысатын заңнамалық орган.
Заңгерлердің халықаралық қауымдастығы болса, омбудсменге Конституцияда немесе биліктің заңнамалық актілерінде қарастырылған қызмет деген анықтама берді, және оны жоғары дәрежелі тәуелсіз, қоғамда белсенді, лауазымды тұлға басқаруы керек, ол заңнамалық билік алдында жауапты болады, мемлекеттік органдарға, қызметкерлерге, жұмыс берушілерге қатысты зардап шегуші азаматтардың арыз-шағымын қабылдайды немесе қоғамдағы оқиғаға қатысты өзі шешім қабылдап араласады және зерттеу жүргізуге, кеңес беруге құқылы дейді.
Әлгінде айттық қой, әркім омбудсмен ұғымын өзінше қабылдап, өзінше талқылайды деп. Мәселен, испандық құқыққорғаушы әрі Еуропа Кеңесінің адам құқықтары жөніндегі комиссары Альваро Хиль Роблес омбудсмен институты жаһанданудың ізін басамын деп өкпесі өшкен мынау қоғамның күннен-күнге қорғансыз мүсәпіріне айналған көмекке мұқтаж жанды қорғауы керек деген пікір білдіреді.
Польшаның алғашқы омбудсмені Эва Лентовска омбудсмен заңнның сақталуын қадағалайтын тұлға екендігіне сенімділік білдірген еді. Ал Қазақстанның тұңғыш омбудсмені Болат Байқадамов болса, бұл институттың қызметінде мемлекеттік және қоғамдық институттардың сипаты бар деген тоқтамға келді. Яғни омбудсмен бұл мемлекетке де, азаматтық қоғамға да бірдей деңгейде жатқызуға болатын, мемлекеттік және жеке мүдделер қарама-қайшылығын шешуге бағытталған институт. Оны арнайы қоғамдық-құқықтық бақылау институты десек те болады.
Сонымен, омбудсмен мемлекетпен құрылып, мемлекеттің және азаматтық қоғамның ортақ мүдделері үшін қолданылатын құқық қорғаушы орган. Ол мемлекеттік жоғары органға жатады. Омбудсмен құқықты қамтамасыз етудің қосымша тәсілі, мемлекеттік органдар жүйесінде тәуелсіз. Омбудсмен азаматтардың құқықтары мен еркіндіктерін бұзылған жағдайда мемлекеттік органдарға ұсыным беруге құқылы. Және ең бастысы, ол азаматтар үшін қолжетімді мекеме.
Омбудсмен немен айналысады?
Сонымен, омбудсмен түрлі қызметтің төңірегінде қалыптасып, сол өзі құрылған салада құқықтың, еркіндіктің сақталуын қадағалайтын лауазым иесі. Мәселен, әлемде кең таралған омбудсмен лауазымы көбіне-көп адам құқығын, балалар құқығын, бизнес пен кәсіпкерлер құқығын, бұқаралық ақпарат құралдарының құқығын қорғау, сондай-ақ, қаржылық, бағаны бақылауда ұстау салаларында белгілі.
Омбудсмен азаматтарға көмек қолын созушы, ол азаматтық қоғам мүшелеріне қатысты мемлекеттің түрлі инститтуарының өз міндеттерін мінсіз орындауын бақылауда ұстайды. Ол адам құқығы мен еркіндігіне қатысты басқа да институттардың жұмысын қайталайтындай болып көрінуі мүмкін, алайда ол басқа құқық қорғау органдарының назарынан тыс қалған қоғамдағы қателіктерді айна-қатесіз тауып, мемлекеттік басқарудағы әділетсіздіктерді әшкерелеуге басымдық береді. Омбудсмен институтының ерекшелігі сонда, адам құқығы жөніндегі уәкілетті өкіл жұмыс барысында тек құрғақ заң нормаларына ғана сүйенбей, адамгершілік, әділеттілік принциптерін де басшылыққа алады. Сондықтан омбудсмен заң негізінде шегеленіп нақтыланбаған құқықтарды да адами қағидат негізінде жақтауға, оған болысуға және оны қорғауға мүдделі. Омбусмен үшін міндетті басымдықтар жоқ. Адам құқықтары жөніндегі уәкіл өзінің практикалық тәжірибесіне сенеді. Омбудсмен қандай да бір шешім қабылдауға міндетті болмағандықтан да, оған мемлекеттік әкімшілік жүйеге бағынудың да қажеттілігі жоқ. Бұдан шығатын нәтиже, омбудсмен азаматтық қоғамның өзін өзі реттеуінің айқын көрінісі. Басқаша айтқанда, бұл институт қоғамның әлеуметтік билігінің айқын дәлелі бола алады. Яғни азаматтық қоғамның мемлекетке ықпал етуі.
Бізде омбудсмен институты қашан құрылды?
Қазақстанның өз дамуындағы анағұрлым сапалы кезеңге аяқ басуы мемлекет пен қоғам алдында жаңа міндеттерді туындатты. Және бұл мәселелердің түйінін тарқату адам құқығы мен еркіндігіне қатысты мәселенің басын ашып алмай мүмкін емес еді. Әлбетте, адам құқығын қорғау, сақтау механизмдерін қалыптастыру қажеттілігі Қазақстанда адам құқығы мен еркіндігін жоғары құндылық деп білетін демократиялы, құқықтық мемлекет құрумен тығыз байланысты. Омбудсмен институтының құрылуы заңның үстемдігі мен әділеттілігінің кепілдігі ретінде қарастырылды.
Қазақстанда омбудсмен институтының құрылу тарихы 2002 жылдың 19 қыркүйегінен басталады. Дәл осы күні сол уақыттағы президент Нұрсұлтан Назарбаев «Адам құқықтары жөніндегі уәкіл лауазымын құру туралы» №947 Жарлыққа қол қойған болатын. Осы жылдар бойы омбудсмен қызметі 2002 жылдың 10 қыркүйегіндегі №992 «Адам құқықтары жөніндегі Ұлттық орталық құру туралы» Қазақстан Республикасы Президентінің жарлығымен бекітілген Қағида негізінде реттеліп келген болатын. Ұлттық орталыққа адам құқықтары жөніндегі уәкілдің азаматтардың құқығы мен еркіндігінің қорғалуын бақылауына және оның құқықбұзышулықты анықтауына барынша жәрдемдесу міндеті жүктелді.
Ал 2021 жылдың 15 қаңтарында Мемлекет басшысы Қасым Жомарт Тоқаев жетінші шақырылымдағы Парламенттің бірінші сессиясының ашылуында мемлекеттік саясаттың басым бағыттарының бірі адам құқығын қорғау болып табылатынын ескертіп, депутаттарға Адам құқықтары жөніндегі уәкіл туралы заң әзірлеуді тапсырды. Президенттің сөзінің жаны бар еді, себебі бүгінге дейін омбудсмен қызметі жоғарыда атап өткеніміздей, Қағида аясында ғана реттеліп келген болатын. Оның үстіне Президент Омбудсмен туралы Заңның оның түрлі саладағы қызметін реттеуіне мән берді. Қасым Жомарт Тоқаев Омбудсмен аппаратын нығайтуды, тіпті аймақтарда да оның өкілдігін құру мүмкіндігін қарастыруды тапсырды. Осылайша, Қазақстанда омбудсмен институтының құрылғанына жиырма жылдан астам уақыт өткеннен кейін «Қазақстан Республикасында адам құқықтары жөніндегі уәкіл туралы» Заңға Мемлекет басшысы Қасым Жомарт Тоқаев 2021 жылдың 29 желтоқсанында қол қойды. Адам құқықтары жөніндегі уәкілді Президент тағайындайды. Және оның кандидатурасы Парламент Палаталарымен келісіледі.
Шынын айту керек, омбудсмен лауазымы институт ретінде қоғамға енгізілген уақыттан бастап қарар болсақ, Қазақстанның адам құқықтары жөніндегі алғашқы омбудсмені Болат Байқадамов. Одан кейін бұл лауазымға Асқар Шәкіров келді. 2019 жылдың тамыз айына дейін осы лауазымда болған А.Шәкіров сенат депутаты болып тағайындалды. Ал 2019 жылдың 2 қыркүйегінде Президент бұл лауазымға Эльвира Азимованың кандидатурасын ұсынды. Э.Азимованың кандидатурасы Сенат депутаттарының дауыс беруімен бекітілді. Ашық дереккөздердегі ақпараттарға сүйенсек, Э.Азимованың ұзақ жылдар бойы құқық саласында жинақтаған тәжірибесі мол, ол 1996 жылдан бастап Әділет министрлігінде түрлі қызметтерде жұмыс жасаған.
Қазақстан Республикасындағы Адам құқықтары жөніндегі уәкілдің ресми сайтында оның адамдардың құқығын мемлекеттік лауазымды тұлғалардың қол сұғуынан қорғайтыны жазылған. Және омбудсмен өзінің басым бағыттары ретінде үкіметтік емес ұйымдармен, бұқаралық ақпарат құралдарымен сондай-ақ, халықаралық ұйымдармен тығыз қарым-қатынаста жұмыс жасау деп көрсеткен. Бұл оның жұмысының жариялылығын, шынайылығын және бейтараптылығын білдірсе керек. Омбудсменнің ресми сайтындағы деректерде оның жұмысының бес бағытқа бөліп қарастырылатыны келтірілген. Бұл халықаралық серіктестік, азаматтардың арыз-шағымдарын қарау, азаптауды болдырмаудың ұлттық алдын алу механизмі, құқықтық ағарту және заңнаманы жетілдіру бағыттары.
Омбудсмен адам құқықтары мен еркіндіктеріне қатысты құқықбұзушылықтарды келіп түскен арыз-шағым негізінде де, сондай-ақ, бұқаралық ақпарат құралдары мен реми органдардың хабарландырулары негізінде де өзі мүдделілік білдіріп тексере алады.
Заң шығарушы органның сөзіне сүйенсек, омбудсмен заң жүзінде тәуелсіз және жауапты мемлекеттік қызметтегі тұлға, алайда, ол бірде-бір мемлекеттік органға немесе лауазымды тұлғаға есеп беруге міндетті емес. Адам құқықтары жөніндегі өкілге ешкімнің тиіспеуі жөніндегі статус берілді. Омбудсменнің заңды қызметіне кедергі келтіруге немесе араласуға жол берілмейді. Ал омбудсменнің өзі болса, саяси немесе мемлекеттік қызметпен айналыса алмайды, сондай-ақ, саяси партияларға мүше бола алмайды. Және бір тоқталып өтетін мәселе, омбудсмен адам құқықтары мен еркіндіктерін қорғау мәселелері бойынша заң жобаларын әзірлей алады, қолданыстағы заңды жетілдіру бойынша тікелей Президентке немесе парламент пен үкіметке ұсыныс енгізе алады, шақырылған жағдайда парламент палаталарының, үкіметтің, Конституциялық Кеңестің, мемлекеттік органдарда құрылған алқалы және өзге де органдардың, сондай-ақ мәслихаттардың отырыстарына қатыса алады.
Бұдан басқа, адам құқықтарын қорғау жөніндегі уәкіл мемлекеттік органдарға немесе лауазымды тұлғаларға адам құқығына немесе еркіндігіне қол сұққан азаматқа қатысты тәртіптік, әкімшілік немесе қылмыстық іс қозғау туралы ұсыныс және дәл осы мақсатта сотқа азаматтардың құқығын қорғау жөнінде арыз береді. Омбудсменнен ұсыным алған лауазымды тұлға ол келіп түскен күннен бастап бір ай ішінде ұсынымды қарап және ол бойынша жұмыс нәтижесін хабарлауы тиіс. Ал ұсынымды қараудан бас тартқан жағдайда, оның себебін түсіндіруге міндетті.
Өкілеттігінің кеңеюі, әрине, омбудсменнің қоғамда азаматтық институт ретінде нығая түсуінің кепілі болмақ.
Одан басқа адам құқықтары жөніндегі уәкіл заң жүзінде өзге мемлекеттердің шақыруы бойынша адам құқықтарының сақталуы бойынша бақылаушы болып бара алады. Сондай-ақ, өкілге әлеуметтік қызметтер көрсететін арнайы мекемелер мен қылмыстық-түзету жүйесіндегі мекемелерге кедергісіз кіріп-шығу мүмкіндігі берілді. Ақиқатын айтқанда, омбудсмен институтына мемлекеттік билік пен бұқара халық арасында кері байланыс орнату туралы үлкен аманат жүктелді.